PROPUESTA PARA RENOVAR EL BICAMERALISMO

PROPUESTA PARA RENOVAR EL BICAMERALISMO

DIFERENCIANDO EL ORIGEN DE AMBAS CÁMARAS

ANTONIO BELAUNDE MOREYRA

Abogado y Diplomático del Perú

 

A MIS COMPATRIOTAS!

El presente papel es un plan destinado a salvar, o mejor, restaurar el carácter bicameral del Congreso. Para ello hay que diferenciar radicalmente al menos por su origen ambas Cámaras: mientras la de Diputados deberá ser siempre una cámara elegida por distritos electorales, fuesen ellos provinciales, departamentales o regionales, según se escoja, con el número de elegidos por cada distrito  en proporción  a su población, como sucede en casi todas las cámaras  bajas del mundo (y en el Perú, según es ya nuestra tradición, con representación proporcional de minorías en virtud de la “cifra  repartidora”); en cambio,  el Senado debería ser elegido en distrito único, pero condicionando a los candidatos a Senador, a acreditar su pertenencia a uno de los siguientes 6 (seis) sectores o rubros de la actividad nacional:

I.       Las profesiones liberales, con la consiguiente licencia universitaria;

II.    La empresa, de cualquier dimensión, o sea la actividad  gerencial, fuere ésta privada o pública, bancaria, cooperativa, social o como se quiera;

III.  El trabajo, entendiéndose  por tal no sólo la militancia sindical sino todo trabajo, manual o secretarial, susceptible o no de ser sindicalizado, salvo el rural;

IV.   El agro, en todos los niveles, desde el empresarial  y profesional, inclusive los asistenciales, hasta el campesinado mismo;

V.     La enseñanza a su vez en todos los niveles, desde la cátedra  universitaria y el laboratorio o gabinete de investigación, así como la de campo, hasta el grado inicial, kindergarten, o como quiera que se le llame; y

VI.   Por último, la función pública, es decir, cualquier ramo de la administración (nacional o local) o la judicatura, y la milicia o la diplomacia inclusive, por cierto, en situación de cesantía o retiro, o al menos de disponibilidad, como lo preveía la legislación propia de nuestro servicio.

OTRAS ESTIPULACIONES ORGÁNICAS

En total los senadores elegidos serían sesenta (60), de los cuales diez (10) por cada uno de los 6 ramos precedentemente descritos. Estos constituyen, a nuestro entender,  una  clasificación equilibrada y prácticamente completa   (inmejorable?)  de  todos  los  sectores  de  la

actividad nacional. No deja de haber subsectores varios residuales, pero de eso nos ocuparemos mas adelante. La votación se haría en distrito único o sea, que abarque todo el territorio de la República, y por voto universal, directo y secreto, como es normal en toda democracia. Los ciudadanos electores podrán votar libremente por candidatos de cualquier ramo  pero sin sobrepasar cada votante el número límite de diez (10), (eventualmente podrían votar por menos), de modo que ningún partido ó bando político acapare al Senado. Todo esto sería materia de legislación a los dos niveles: constitucional y orgánico.

Es claro que puede haber un cierto overlapping o solapamiento entre los seis sectores, que en principio  abarcan todos los ramos de la laboriosidad nacional imaginables, salvo el deporte, el arte amateur –poesía inclusive- la prensa y la cura de almas, que en algunos casos heterodoxos, dicho con todo respeto, puede ser mera gurumanía; pero todo candidato a Senador debe escoger y probar su pertenencia a uno determinado de esos sectores e inscribirse en él, renunciando a los otros que le fueren accesibles, de manera que, al fin y al cabo, salgan elegidos por mayoría, exactamente diez (10) senadores pertenecientes a cada uno de los seis (6) ramos descritos, respectivamente. La pertenencia del presunto candidato a su escogido ramo debería acreditarse por su ejercicio durante un periodo dado de su vida activa, digamos 20 años (no necesariamente continuos) descontando quizá cinco años por la formación profesional. De esta manera se esperaría de ellos que aporten una capacitación no sólo teórica sino práctica y experiencial.

PRETENDIDA COMPLETUD DEL ESQUEMA

        Puede objetarse que no hemos asignado un sector específico a la prensa, pero es mejor así porque hay hombres de prensa que podrán acreditar su pertenencia a alguno de los seis sectores referidos, y si no pueden acreditarla, pues mala suerte. No creo que convenga dar a la prensa más poder que el que de suyo tiene,  y  que se conoce como el “cuarto poder del Estado”, según frase acuñada por no recuerdo quién ni recuerdo cuándo (Sieyés?).  Lo mismo pasaría con los clérigos, las monjas,  pastores y demás personas pertenecientes a organizaciones confesionales o a multifacéticas sectas. Nada les impediría llegar al Senado siempre y cuando pudieran acogerse a una de las seis especialidades referidas. Este método, lejos de cerrarles el paso a la vida política, tiene la ventaja que hace innecesario calificar las confesiones, ni las variedades más o menos esotéricas de orientación espiritual.

        Otrosí, last but not least, no se crea que el llamado “sector informal” de la economía deba quedar excluido, ya que, al igual que cualquier otra área de la actividad económica, en él se pueden distinguir la labor gerencial, y el nivel laboral, o rank and file, inclusive, aunque no necesariamente, manual o de mano de obra,  y esto siempre habrá manera de acreditarlo según  lo  que   la   legislación    orgánica   hubiere  de   establecer.

Antes bien, la representación política del sector informal me parece en principio esencialísima, pero a condición que no se la marginalice, sino quede él insumido dentro de la integralidad del sistema nacional, y esto es justamente lo que se conseguiría  al darle cabida al menos en dos de las seis categorías que hemos diferenciado en nuestra actividad productiva, social y económica. Insisto: el sector informal fue antes llamado “marginal”, bajo la égida de la teoría de la dependencia-dominación -no del todo olvidada. Pero nuestra propuesta tiende como queda dicho, a realzarlo e integrarlo. He ahí pues una “astucia” adicional del plan que avanzamos para la diferenciación del senado como una cámara parlamentaria con origen y composición muy específicos, pero siempre de carácter estrictamente democrático -en busca de una óptima organicidad de la democracia representativa.

A MAYOR ABUNDAMIENTO…

Este plan, que espero merezca la atención de más que alguien, es, en efecto, mi manera de entender la idea del Senado Funcional que mi padre, Víctor Andrés Belaunde, logró introducir en la Constitución de 1933 (el artículo específico es el número 89), pero sobre el que nunca recayó la indispensable legislación orgánica (prevista por la Cuarta Disposición Transitoria, Título XVI de la misma Constitución). He oído por ahí que mi padre le reprochaba al entonces general Oscar R. Benavides, Presidente del Perú, de dudosa constitucionalidad pero de notable actuación como hombre de Estado -empero empañada por su lascivia carcelaria-, no haberlo intentado en el plebiscito del 25 de julio en 1939.

        Como quiera que esto fuere, la idea del Senado Funcional en su inicial versión embrionaria planteaba un doble reparo. De un lado, se corría el riesgo de politizar los gremios y daba lugar a insolubles problemas de distribución de los asientos, o mejor dicho curules, entre ellos. De otro lado, es inevitable reconocer que una Cámara alta así constituida, por delegación de los sectores, podría albergar lobbys oficializados o grupos de presión y poder sometidos a intereses unilaterales -quizá no necesariamente santos. Esto puede ser conveniente en un órgano consultivo, pero no en un órgano parlamentario, que, sin perjuicio de poder absolver funciones consultivas (advise o mejor aún Senatus Consultus), su índole es en esencia política y decisoria.

        En nuestro plan estos reparos no se plantean, puesto que el Senado es elegido por voto popular universal directo y secreto -con la fórmula  más o menos salomónica de los seis sectores iguales- lo mismo que todas las otras funciones electivas de la República. En otras palabras, no habrá delegación de los sectores ni por lo tanto mandato compulsivo ni compromisorio, como es congenial –o debería serlo- a toda institución parlamentaria. Ningún vínculo formal restringiría el voto en conciencia de los ssenadores, en esto igual al de los diputados. Ello por cierto no impide la lealtad de partido, como es usual en toda práctica parlamentaria, si tuviese lugar. 

        Se salva así en la estructuración del Ssenado, al ser éste elegido en distrito único que abarca la integridad del territorio, no sólo la representatividad nacional de sus miembros sino el carácter eminentemente unitario del Estado peruano, eliminando el riesgo de una Cámara Alta cuasi-federal, como la postulaba el artículo 165 de la Constitución de 1979, peligrosa estipulación que el aprismo alanista se empeñó malaconsejadamente en implementar. El monocameralismo de la Constitución vigente se debe en parte, pero sin duda alguna,  temo, por reacción, al carácter utópico de aquel proyecto. Más que utópico habría que calificarlo de “anatópico”, adjetivo forjado por mi padre Víctor Andrés –quien fue conocido por su inventiva lexical- haciendo pendant al de “anacrónico”,  y  que  significaría  no lo que carece de lugar (en el tiempo y por ende en el espacio), como es  la  Utopía,  sino  más  concretamente lo que está  “fuera  de  sitio”  en  un  contexto situacional dado, en este caso el Perú.

El Perú (salvo durante la Federación santacrucina) ha sido siempre un país  de  régimen unitario y ello por insoslayables   imperativos   de   índole  geopolítica,  dada nuestra anfractuosa y dispersa geografía, en que predominan las mini-localizaciones, contrastando con la macrocefalia de Lima, y eso en las tres regiones tradicionales: Costa, Sierra, Montaña; o si se prefiere los cuatro Suyos, con insuficientes excepciones (el Collao?). En realidad, desde el punto de vista poblacional no hay en el Perú nada que se parezca a la pampa argentina, ni siquiera al valle central de Chile, ni a la meseta de Cundinamarca en Colombia o del  Anáhuac en México. La dispersión es  nuestra regla geográfica y  por  eso  el régimen político debe salvaguardar la plúrima unidad nacional.

El único federalismo posible es el que alguna vez reintegre lo que antes fueron las Audiencias de Quito y Charcas; pero esto es ya una visión del espíritu, si acaso no de un futuro ultra-crónico (¡desideratum?). Nada de ello debe impedir un alto grado de dinámica descentralización administrativa, aunque es indispensable  siempre distinguir en el plano del Derecho Público el orden de la Institución orgánico- constitucional y política, y el orden de la administración  y prestación de los servicios públicos, generales o locales (Hauriou mejor que Duguit). Debemos corregir y vencer el funesto y lamentable Escila del centralismo, obviamente centrípeto, sin por eso caer en el riesgoso Caribdis de una descentralización centrífuga y desquiciadora. Ello pone a prueba nuestra sabiduría y sentido de equilibrio, que no por dinámico a de ser menos estable (como el de un biciclo en marcha).

ENCOMIO DEL BICAMERALISMO DIFERENCIADO

En cambio, mi proyecto sale al encuentro de la idea de un Congreso Económico Nacional, cual fue sin duda  la iniciativa más constructiva aportada por el pensamiento orgánico-político de don Víctor Raúl Haya de la Torre, propuesta hasta ahora desatendida por razones en el fondo las mismas que pospusieron, en lamentables tergiversaciones o pactos de silencio,  al Senado Funcional brotado de la mente y la cultura política de mi padre. Según tengo entendido, la concepción de Haya de la Torre estaba basada en la triada o troika característica de la Organización Internacional del Trabajo (OIT): empleadores, trabajadores y el Estado. Es obvio que nuestro esquema recoge esa triada enriqueciéndola con tres complementos: las profesiones liberales, que no pueden confundirse con la empresa aunque la suelen servir inteligentemente; el agro, que es una forma peculiar de trabajo, empresa y vida; y la enseñanza, que conlleva creatividad intelectual, en cuyo valor el mundo contemporáneo  pone el mayor énfasis.

        Diferenciadas así las Cámaras Alta y Baja, más por su composición que por su origen, podría también diferenciarse sus funciones, dándoles una complementariedad adecuada al carácter demótico de los diputados y propiamente senatorial, en el  sentido  de

“senioridad”, de los Ssenadores -lo que ciertamente no excluye Ssenadoras-; inclusive eventuales senadores vitalicios como han sido y podrían de nuevo ser los ex-Presidentes constitucionales de la República democráticamente reconocidos, ampliandose así algo el número de sesenta, que en esta forma no sería rígidamente limitativo. Sin embargo, nuestra idea se atiene, por ahora, a proponer un origen y composición determinados para el Senado de la República, dejando para más tarde  el desarrollo suplementario de la coordinación y diferenciación (¿bicíclica?) de sus funciones respecto de la Cámara de Diputados (y eventuales relaciones directas con el Ejecutivo). Confiemos que quede abierto el debate.

NUESTRA INSPIRACIÓN IDEOLÓGICA

La primera  versión del plan precedente se la comuniqué desde Dinamarca, (donde yo era Embajador) a don José Luis Bustamante y Rivero -a quien me ligaba una respetuosa amistad-, con  motivo del debate de lo que fue la Constitución de 1979. Tal versión era incompleta porque faltaba uno de los seis rubros, no recuerdo exactamente cuál, sospecho el de los educadores, cosa fácil de comprobar pues en principio conservo copia de esa carta en mi más bien caótico archivo. Cuando de regreso a Lima le pregunté a don José  Luis  qué  pensaba  al  respecto,  pues no me acusó recibo, me dijo que mi epístola se la había transmitido, o corrido traslado como se dice en lenguaje burocrático, al parlamentario demócrata cristiano, lejano pariente mío, señor Mario Polar Ugarteche. Inquirido éste a su vez por mí, me contestó que la idea de Senado funcional era fascista  (¿!) y por eso la había desechado. Pensándolo bien, no me  extraña; no en vano se dice que en el Perú se lee menos que en Haití. Lo malo es que eso indica que se reflexiona todavía menos (un compañero me decía: aquí se gasta mucha materia gris, en nimiedades). Parecería que los peruanos nos tomásemos en serio el dicho burlón de bien sé cuál filósofo-poeta: cogito ergo non sum (pienso, luego no existo). Contra nos: ¡arriba Descartes!

Hay ya todo un sector de la opinión pública que plantea reiteradamente y con seriedad la consiguiente reconsideración del monocameralismo de nuestra Constitución en vigor, y no por cierto por mera nostalgia. Ello sería justo, oportuno, razonablemente prudente y en fin, debido y saludable, como rezaba el prefacio del Canon de la Misa, siempre y cuando pudiéramos diferenciar funcionalmente ambas cámaras, aunque manteniendo por igual su origen en el voto popular. He aquí mi aportación al actual debate político, en vista de una nueva Constitución, ahíto, espero, de presagios.

Quisiera concluir con la última reflexión pendiente:

La propuesta que precede obedece a un cierto criterio corporativista,  pero  imbuido  del  más  cabal  propósito demo-liberal. No hay que confundir corporativismo y fascismo. El fascismo -reaccionario, falsamente conservador- abusó del corporativismo y lo deformó, haciéndolo instrumento de la injerencia y manipulación totalitaria del Estado en la economía y en la sociedad civil.

El propósito que anima mi propuesta es justamente lo inverso: una auténtica y autónoma, diría yo libérrima, presencia funcional de la economía y la sociedad civil en la estructura orgánica del Estado. Ello ha de conducir, según espero, al ansiado afianzamiento en el país de la óptima conjunción triádica: eficacia económica, justicia social y libertad política (es decir ciudadana, la cual incluye e implica no sólo los derechos civiles sino propiamente los derechos –y deberes- cívicos). ¿Llegaremos alguna vez al ápice de la cúspide de tal trípode?… que es el ideal donde culmina toda sana vida política. Amén!

        Quede en el tintero lo mucho que dicha pregunta da que pensar…  vendrá mas tarde; ahora:

        Ruego a Dios nos ayude, nos ilustre y nos saque y guíe adelante!

                              Lima, Octubre del 2002

(Mes del Señor de los Milagros)

Post Scriptum: Releído el plan que precede me percato que la distribución de la vida nacional en seis sectores, en que él se basa, implica prescindir no sólo, de un lado de la prensa y del otro del  culto y la guía espiritual o cura de almas, sino también de la creatividad artística y literaria cuya importancia cultural y eventualmente política, no se me escapa, ni mucho menos, y por último del deporte profesional, el cual vale bastante más que el circo de los romanos.

Todo esto es lo que hemos llamado subsectores varios residuales –no por residuales menos fecundos para la comunidad-, empero, dado el carácter selectamente minoritario de quienes han hecho de tales su forma de vida creemos que no se justificaría modificar nuestro esquema hexagonal, tanto menos por cuanto no está excluida la posibilidad que algunos se cualifiquen y encuentren su lugar dentro del séxtuple esquema.  Por esto pienso, que la utilidad marginal de cualquier intento de refinarlo tendería rápidamente a cero, si acaso no se vuelve negativa. La gran ventaja del esquema es su claridad y simplicidad, y si  no constituye un óptimo ideal, inalcanzable en esta mundanal vida terrestre, ofrece al menos apreciables ventajas comparativas frente a cualquier otra opción. En todo caso eso creemos. He dicho!